第十三期

吉林省土壤肥料总站编印                                      2017年1月19日      

推进黑土地保护立法 强化黑土地保护力度

——吉林省黑土地保护立法纪实

东北黑土地是我国珍贵、稀缺的土壤资源，是维护生态系统平衡的重要基础，是实施国家“藏粮于地”战略的根本保障。吉林省处于东北黑土核心区，素有“黑土地之乡”的美誉，土壤肥沃，耕作条件优越，是农业发展的重要基础。习近平总书记对我省黑土地保护做过重要指示，温家宝总理和李克强总理也做过重要批示。为加强黑土地保护力度，2014年我省人大组织开展了黑土地保护立法调研，2015年《吉林省黑土地保护条例》列入省人大立法计划，并开始起草条例，2016年9月27日《条例》通过省人大常委会一审，目前《条例》已进入省人大二审程序，将于今年颁布实施。

——立法背景和必要性

近年来，由于大规模的项目建设和过度开发，化肥农药大量施用，土壤改良培肥等措施应用较少，植被受到破坏，土壤有机质含量下降，黑土层加速流失、变薄，黑土地退化严重，保护黑土地迫在眉睫。

（一）制定黑土地保护条例是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的举措，是省委的决策部署、全国人大环资委和省人大常委会的工作要求。2015年3月9日，习近平总书记参加全国人代会吉林代表团审议，详细询问了黑土地保护情况。7月16日至18日，总书记在我省视察时指出，黑土地土质肥沃，是吉林农业发展得天独厚的条件。要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。2014年11月，省委在关于全面推进依法治省的实施意见中提出“制定黑土地保护地方性法规”。2015年3月，全国人代会上我省人大代表提出关于制定黑土地保护法的议案，被列为三号议案，全国人大环资委开展了专题调研，并在审议报告中提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。我省人大常委会将黑土地保护列入重要议事日程，明确要求加快立法工作进程。

（二）制定黑土地保护条例是黑土地保护形势的客观要求。据1959年吉林省第一次土壤普查记载，开发前吉林省中部台地区黑土层厚度一般在50-100cm，开垦后在人为耕作影响和自然侵蚀因素共同作用下，黑土层厚度逐年变薄。目前全省耕地土壤腐殖质层厚度大于30cm的面积占全省耕地面积的35%，20-30 cm的占耕地面积的38%，小于20cm的占耕地面积的27%，其中，个别水土流失严重的地方只剩下薄薄的一层表土（0-10cm），称为“破皮黄”，约占3%。导致土壤肥力下降，出现“变薄”、“变瘦”、“板结”等现象。

通过立法能有效解决开垦利用过度、种植方式不合理等问题，并通过改善黑土地质量，促进食品安全和野生动植物资源保护。

（三）制定黑土地保护条例能够填补立法空白、形成保护合力。目前，我国还没有黑土地保护专项法律。不同层级、不同领域的法律法规当中虽然也有一些规定，但是没有将保护黑土地作为立法的出发点和根本目的，存在保护职责不清、法律责任不明确等问题。通过立法能够广泛动员各方面力量，有效整合现有各类资源，最大限度发挥作用。

——《条例》起草过程

条例起草工作分为两个阶段。第一阶段为立法准备和初步起草。2014年7月，省人大常委会组织开展了黑土地保护情况视察，听取和审议了省政府关于黑土地保护情况的报告，明确提出要加快我省黑土地保护立法。2015年初，黑土地保护条例被列为省人大常委会立法调研项目。省人大环资委和省农委联合开展了立法调研，省农委成立了条例领导小组和起草小组，省农委副主任包维国为领导组组长，省土肥站站长靳锋云为起草组组长，省土肥站负责起草条例，2015年9月完成条例初稿。9月30日，全国人大环资委在我省召开土壤污染防治立法座谈会，听取了我委关于黑土地保护立法情况的汇报。全国人大环资委及国家发改委、农业部、环保部、林业局等与会领导及代表对我省黑土地立法工作给予了充分肯定，并提出了宝贵意见。

第二阶段为委托起草和形成草案。2016年初，省人大常委会将黑土地保护条例列为立法完成项目，成立立法了工作领导小组，由省人大常委会副主任王云岫任组长，人大环资委和省农业、发改、财政、国土、环保、水利、林业、畜牧共10个部门的负责同志为成员。委托吉林大学在原有条例初稿基础上与吉林省土肥站共起草条例草案，同时成立由上述部门业务骨干和吉林大学、省土肥总站专家共同组成的起草组，加强组织领导和工作力量。经过深入调查研究、广泛征求意见、反复修改完善，并先后两次赴全国人大环资委进行立法咨询，逐步形成了较为成熟的条例草稿。2016年8月，省人大征求了全体省人大代表，省内各市（州）、县（市、区）人大常委会，部分立法咨询员、有关政府部门和高校、科研院所、行业协会共650多家单位、部门和个人意见，经过集中修改、领导小组审定和委员会审议，最终形成条例草案。据统计，起草阶段共召开座谈会、论证会、研讨会46次，进行考察调研12次。

——《条例》主要内容

    条例草案共六章68条。第一章总则10条，第二章分区、规划与评价7条，第三章保护措施27条，第四章监督管理8条，第五章法律责任14条，第六章附则2条。

（一）明确了保护范围。实施全境保护，条例草案将黑土地确定为“所有非建设用地，包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土地资源”，条例起草过程中，保护范围也是争议最大的地方，按土壤类型保护还是按区域保护，每次会议大家都在争议这个内容，最后我们根据我省所处的位置（东北黑土核心区），把黑土作为一种资源，并根据国家东北黑土地保护“十三五”规划（征求意见稿）和农业部黑土地保护试点工作文件精神，确定了吉林省全境均为立法保护范围。

（二）创设了分区分类保护机制。条例草案将我省黑土地划分为中部核心区（35个县、市、区）、东部防护区（21个县、市、区）和西部防护区（7个县、市、区），按照质量标准将耕地划分为优先保护类、重点养护类和治理修复类。中部典型黑土区与东部林地、西部草原湿地相互依存且同属一个生态系统，因此进行一体保护。对不同区域黑土地和不同质量耕地采取差异化保护措施，对中部核心区实施更加严格的保护。以县级行政区域作为划分标准符合实际且有利于贯彻实施。

　　（三）突出问题导向，建立保护体系。条例草案围绕黑土地水土流失、肥力下降、污染加重等突出问题，规范了秸秆还田、深翻深松、退耕轮作、水土保持、污染防治、防风固沙、盐碱地治理等保护措施，形成了规划、评价、监测、用途管制、约谈问责、公益诉讼、司法联动、人大监督等一整套制度体系。

（四）构建了严格规范的法律责任体系。条例草案明确了黑土地保护的主体责任，包括全省各级政府及有关部门，土地的承包者、经营者等。对法律法规已有处罚规定的违法行为进行了从重处罚，对没有处罚规定的违法行为进行了明确规定，综合运用了没收、罚款、恢复原状、责令限期改正、行政处分等处罚措施。

——《条例》彰显吉林特色

黑土地保护条例属于创制性立法，没有上位法可供遵循，与相关法律法规存在交叉重叠，在立法必要性、保护范围等方面有不同意见。为此，我们做了大量深入细致的工作，破解立法难题，形成共识。

（一）领导重视支持。省人大常委会高度重视黑土地保护立法工作。党组书记、副主任房俐亲自审阅条例草稿、听取工作汇报，主持专题会议逐条修改完善，并专门就黑土地保护立法与全国人大环资委法案室主任及立法专家进行深入交流。前后三任分工联系环资委的副主任陈伟根、王守臣、王云岫始终关心、支持黑土地保护立法工作，从立法倡议、法规立项到起草审议，深入调研指导、科学研究决策，引领推动立法工作进程。

（二）遵循自然规律。东北黑土地是自然形成的，其原生形态主要是草甸草原带、湿地沼泽带和灌木乔木森林带，彼此之间具有唇亡齿寒、不可分割的生态关联性。因此保护黑土地不能仅仅保护耕地，而应将耕地、林地、草地、湿地均纳入保护范围，同时在制度设计、保护措施等方面也充分遵循黑土地的成因和保护规律。

（三）着力打造两个特色。一是立法特色。条例草案通过分区分类保护等创新性举措，解决了立法的交叉重叠问题，实现了法制统一和有效衔接。例如秸秆还田，在其他法律法规中只有一般性规定，条例草案不仅对还田方式、技术、机械等进行了明确规定，而且针对中部核心区和东部、西部防护区的特点采取了不同的实施策略。对其他保护措施和法律责任，如果相关法律法规已有规定，条例草案原则上不再重复，确有必要的进一步严格化、差异化和细化规定。二是地方特色。分区保护是我省区域协调发展战略在立法层面的集中体现。条例草案首次将西部河湖连通、严禁盗挖非法买卖黑土等纳入法制化轨道，将具有吉林特色的土地整治、占补平衡、表土剥离等措施进行了规范细化。

推进生态文明建设 切实提升环境质量

2016年12月12日，中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅联合印发了《关于加快推进生态文明建设 提升环境质量工作的指导意见》，提出了提升生态环境质量的五项指导方针：一是要加强组织领导，把提升生态环境质量摆在突出位置；二是突出重点任务，强化源头治理和管控；三是加强协作配合，建立职能明确的责任体系；四是推动标本兼治，不断完善创新监管制度；五是以固定污染源为重点，提升排污者自我约束能力。

《意见》提出，要突出重点任务，强化源头治理和管控，包括四个方面：一要突出大气污染防治；二要突出水土污染防治；三要突出土壤污染防治和质量提升；四要突出生态建设与保护。

其中，在土壤污染防治和质量提升方面要全面落实《吉林省清洁土壤行动计划》，以黑土地保护为核心，以治碱治沙改良培肥、防治污染提高质量为重点，突出抓好“三色治理”，即强化黑土地保护，让黑色更“黑”；实施沙化、盐碱化土壤治理，让黄白色变“绿”；加强受污染土壤治理，让杂色减量，全面提升土壤质量。全面保护我省黑土地资源，将黑土地纳入优先保护类耕地，划为永久基本农田，实行严格保护。进一步加强农田防护林建设，防止黑土地水土流失。实施保护性耕作，全面推行秸秆还田、增施有机肥、少耕免耕、粮豆轮作等措施，提高土壤中有机质含量，提升土壤肥力。全面治理西部沙化、盐碱化土壤，深入推进河湖连通工程，增加沙化、盐碱化地区湖泡水量，为沙化、盐碱化土壤改良提供必要的水资源。通过采取造林治沙、碱地治理和草地恢复、碱性水高效利用等措施，加大西部沙化、盐碱化土壤治理力度，让黄白色的沙化、盐碱化土地变为绿色草地和高产良田。建设完善土壤环境质量监测网络，组织开展土壤环境质量调查，摸清全省土壤污染现状，逐步建立污染地块名录及其开发利用负面清单，合理确定土地用途。加大对有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业监管，上述行业企业用地收回或拟变更用途的，要求土地使用权人负责开展土壤环境状况调查评估，对已污染的土壤实施修复，减少受污染的杂色土壤数量。

吉林省开始实施清洁土壤行动计划

2016年11月28日，我省印发了《吉林省清洁土壤行动计划》。工作目标是：到2020年，全省土壤环境质量总体保持稳定、局部区域稳中有升，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到有效管控，土壤生态系统功能有效改善和提升。

《计划》共提出了我省土壤治理的七项重点任务：

——实施中部黑土地核心区综合保护。主要任务是：制定并实施2016-2020年度《全省黑土地保护治理工程试点工作方案》，在农安县、榆树市、公主岭市、松原市宁江区等县（市、区）开展黑土地保护利用试点工程，颁布实施《建设占用耕地耕作层土壤剥离实施办法》，到2020年，逐步恢复土壤肥力，土壤有机质含量提高到２％以上，耕层平均厚度达到20厘米以上，黑土区耕地质量显著提升。

——开展西部地区土壤生态修复。主要任务是：在西部地区开展盐碱地修复试点，到2020年力争完成100万亩集中连片盐碱地治理修复；实施石油开采行业泥浆和管线漏失污染治理工程，2017年，松原市、白城市、长春市完成土地复垦治理１万亩以上，2020年基本解决落地油土、废弃泥浆等土壤污染问题。

——推动东部地区土壤生态功能提升。主要任务是：落实完善矿山地质环境恢复治理保证金和土地复垦制度，开展矿山土壤生态环境恢复治理，对有重要价值的矿山遗迹开展矿山公园建设，促进资源枯竭型矿山经济转型，加大矿区生态环境综合整治力度，2020年年底前，建设和恢复珲春市城西煤矿采矿塌陷区等8个重点治理区矿山土壤生态环境。

——强化重点区域、行业监管和土壤治理修修复。一是加强重点区域管控。县级及以上政府所在地城镇建成区、工业园区为重点管控区域，产粮油大县、蔬菜大县为重点监控区域。鼓励工业企业集聚发展，有序搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的现有企业，加强企业搬迁原址土地功能变化后的环境监管和风险评估工作；二是加大涉重金属等重点行业污染防控力度。确定重点监管污染物及重点监管行业，禁止新建落后产能或产能严重过剩行业的建设项目；三是强化固体废物、危险废物和化学品等污染源管控。加强尾矿库的整治，2017年开始全面整治历史遗留尾矿库，全面排查和管控固体废物和危险品堆存场所；四是开展土壤污染治理与修复。污染地块治理与修复按照“谁污染，谁治理”的原则，由造成土壤污染的单位或个人负责，实行土壤污染治理与修复终身责任制，2017年底编制完成《吉林省土壤污染治理与修复计划》。

——加强农业和生活污染防控。一是控制农业污染。鼓励增施有机肥，科学施用农药，加强农药包装废弃物和废弃农膜回收利用，严禁将城镇生活垃圾、污泥、工业废物直接用作肥料；二是防治畜禽养殖污染。完成全省畜禽养殖禁养区划定工作，严格规范兽药、饲料添加剂的生产和使用，加强规模养殖场（小区）养殖设施标准化改造；三是加强灌溉用水环境管理。严禁超标污水灌溉，加强污水综合治理；四是实施农村环境综合整治。重点治理农村生活污水、垃圾；五是开展废弃物资源化利用。大力推广秸秆还田、机收捡拾打捆等措施，促进秸秆综合利用，到2020年，秸秆综合利用率达到85%以上，促进生活垃圾减量化、资源化、无害化；六是推进绿色、有机农产品生产基地建设。大力发展绿色、有机食品产业，鼓励绿色、有机食品生产基地建设。

——实施土壤分类别分用途管理。一是实施农用地分类管理。对永久基本农田，实行严格保护，除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用，依法划定特定农产品禁止生产区域，制定土壤环境风险管控方案和重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划；二是严格建设用地分用途管理。2017年起根据建设用地土壤环境调查评估结果，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，建立部门联动监管机制，信息沟通机制，实行联动监管；三是加强未利用地环境管理。依法严查向滩涂、盐碱地、沼泽地等未利用地非法排污、倾倒有毒有害物质的环境违法行为，加强对矿山、油田等矿产资源开采活动影响区域内未利用地的环境监管。

——做好土壤环境保护基础性工作。一是开展土壤污染状况详查。2018年底前查明农用地污染分布情况，2020年底前完成重点企业污染地块分布情况调查，建立土壤环境基础数据库，构建信息化管理平台；二是全面推动土壤保护立法工作。2017年出台《吉林省黑土地保护条例》，制定绿色、有机食品基地发展规范、高标准农田建设规范；三是提升土壤环境监测、监管能力。完成土壤环境质量国控监测点位设置，建成所有县（市、区）全覆盖的土壤环境质量监测网络；四是扶持土壤环境保护产业发展。鼓励社会机构参与土壤环境监测评估等活动，大力发展土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节的环保产业。